在我国城市化的进程中，因旧城改造，新城区开发和市政基础设施建设等活动，产生了大量的建筑垃圾，占城市垃圾总量的30—40%。

　　结合城乡发展基础设施建设不断加快的背景来看，未来建筑垃圾产生量势必将持续走高。

　　大量的建筑垃圾大部分被简易的处理或者填埋，处置方式非常落后，不仅占用大量土地，而且严重破坏生态环境，对建筑垃圾资源化利用是解决这一问题的有效途径，但目前我国建筑垃圾再生利用率仅在5%左右，如何高效、高附加值处置建筑垃圾一直是国内外学者及相关从业人员的研究热点。

　　2023年第19届亚运会，是杭州继成功举办G20峰会之后又一场盛事。随着多条地铁线路的开通、城中村的大规模拆迁改造，以及其他配套基础设施的建设，杭州市域内建筑垃圾产生量和处置量急剧增长。

　　如何科学地对建筑垃圾进行资源化利用，已经成为杭州市城市治理中亟待解决的重大问题。

　　本文基于杭州市有关部门提供的数据，对杭州市建筑垃圾资源化利用做了大量的调研工作，全面分析了杭州市建筑垃圾资源化利用现状及面临的挑战。

　　《建筑垃圾处理技术标准》定义，建筑垃圾分为工程渣土，工程泥浆，工程垃圾，装修垃圾，拆除垃圾五大类。

　　据杭州主管部门提供的数据，2020年杭州市建筑垃圾（不含工程垃圾）处置量达到1.51亿吨。

　　杭州市遵循“因地制宜”、“建筑垃圾不出区”原则，在城区附近新建了多个建筑垃圾临时处理点以及大型建筑垃圾处理厂，节约了运输成本，大大缓解了“垃圾围城”的压力，杭州主城区的各个区已经实现建筑垃圾不出区，做到了建筑垃圾及时、就地处理。

　　2018年以来，杭州市以入选全国建筑垃圾治理试点城市为契机，制定落实专项方案，全面推进工程渣土全市域、全种类、全过程监管，大力提升工程渣土减量化、资源化、就地化处置水平。

　　各区（县、市）因地制宜，结合自身实际总结了一批优秀做法，摸索出了就地消纳、码头外运、管道泵送、资源化制砖等多种处置模式，如临安区渣土资源化产品实现高附加值再生利用，滨江和萧山渣土泵送到绍兴等地资源化利用等。

　　通过完善各项管理机制，先后发布了《关于发布杭州市工程渣土消纳市场信息价的通知》、《关于进一步加强工程渣土“两审批一备案”管理工作的通知》等文件，完成《杭州市区渣土消纳专项规划（2019-2022年）》，科学布局了工程渣土中转码头、填埋场、综合处置场所和资源化再利用点，实现了良好的社会效益、经济效益和环保效益。

　　杭州市采用“固定式集中处理+移动式就地处理”模式，有力化解了建设和拆迁高峰期的拆除垃圾处置问题。

　　2016年以来杭州市拆除垃圾主要通过移动式设备就地处理进行处置，随着城区大规模改造工作步入尾声，拆除垃圾产生量也逐步回落，杭州市正积极推动固定式集中处理设施建设。

　　截至目前，杭州市各区县已完成8个固定式稳定运行的拆除垃圾资源化设施，萧山区、余杭区、临平区、临安区已建成“标准化厂房+成套设备”模式的拆除垃圾处置点，杭州市拆除垃圾设备处理能力充沛，资源化利用率高，处置水平较为成熟。

　　在装修垃圾资源化利用方面，萧山区、富阳区、临平区、余杭区已建成“标准化厂房+成套设备”模式装修垃圾处置点。

　　2019年以来，杭州市积极推进装修垃圾规范化收运处置体系建设，落实属地政府责任，明确要求辖区内的装修垃圾收运企业，建成装修垃圾集中分拣场地。

　　截止2020年底，杭州市85%以上生活小区已设置装修垃圾临时投放点，全市装修垃圾集中分拣场地有25个，规范运输企业95家。

　　2020年杭州市规范收运装修垃圾41万吨，分拣出金属、木料、纸板、塑料、玻璃等再生资源34.6万吨，资源化利用率达83%。

　　建筑垃圾资源化再生产品性能指标在满足相应规范要求时可替代建筑材料。根据对萧山区某建筑垃圾资源化项目调研，红砖类建筑垃圾制再生细沙售价在40-50元/吨，再生粗骨料售价在20-40元/吨，混凝土类建筑垃圾再生粗骨料售价在70-100元/吨。

　　根据对杭州余杭区某泥浆资源化项目调研，盾构泥浆和建筑泥浆分离出来的再生细砂外售价格为60-80元/吨，再生粗砂价格在90-100元/吨，而目前市场上品质差的天然砂170元/吨，品质好的230元/吨，在满足功能需求前提下再生砂有明显的价格优势；根据对富阳区某资源化项目调研，分拣后的骨料破碎成制砖粉外售，价格在20元/吨左右。

　　调研得知，拆除垃圾本身含杂率低，骨料品质好，销路比较好；装修垃圾成份复杂，分拣工艺具有一定落后性，骨料品质较差，市场接受度较低，需要依靠制砖或其他产品对外出售，而再生砖产品由于品质原因需求量低，议价能力非常弱，资源化企业主要通过出售再生产品、部分资源化产物盈利，同时享受政府补贴，再生产品外售困难，影响企业生产。

　　建筑垃圾资源化处置难题由来已久，缺乏政策层面引领问题尤为突出。在相关法律法规不健全的情况下，各部门各自为政，无法形成管控合力，项目推进寸步难行，土地规划、发改立项、环评审批、特许经营等都是建筑垃圾资源化进程中无法绕开的硬坎。

　　2017年12月，浙江省住房和城乡建设厅、浙江省经济和信息化委员会联合印发《浙江省建筑垃圾资源化利用技术导则》，用于指导浙江省建筑垃圾资源化利用工作。

　　2021年7月，杭州市城市管理局制定了《杭州市建筑垃圾处理方案备案实施细则（征求意见稿）》，进一步规范杭州市建筑垃圾治理工作。推进建筑垃圾管理立法，是从政策层面探索建筑垃圾治理法治化的有效途径，是规范建筑垃圾管理、破解难题的现实需要。

　　据统计，我国大部分省市均已出台关于建筑垃圾处置的相关政策，但省级层面不到20%。由于强制性政策的缺失，大部分城市的建筑垃圾均存在随意倾倒现象，环境污染严重，需尽快完善建筑垃圾资源化的相关强制性政策，从制度上落实“谁生产，谁负责”。

　　2022年3月，杭州市城市管理局、杭州市综合行政执法局联合起草了《关于进一步规范建筑垃圾审批管理和执法工作的通知（征求意见稿）》，就杭州市实施建筑垃圾处理方案备案及实施行政处罚裁量基准做出了明确规定，全面推进杭州市建筑垃圾从源头到末端的全过程、全闭环、数智化管理。

　　2020年杭州市全年建筑垃圾产生总量为1.51亿吨，其中渣土类占全市建筑垃圾种类的91.87%。根据发达国家及国内一线城市经验，城市建设将进入地下空间大规模开发阶段，随着地下空间的综合开发利用，所产生了渣土量还将成倍增长。现有城市用地竖向规划更多的关注交通、排水、工程管线敷设等问题，对渣土及土方平衡的研究相对较少。

　　建议将渣土竖向规划纳入城市总规编制内容，通过高挖低填，保障土方平衡，减少城市建设对自然生态的干扰，确保未来城市空间可持续利用。

　　目前工程项目建设均无使用再生建材的硬性指标，使得再生建材的销售渠道缺乏制度安排上的市场出口，应尽快出台强制性使用建筑垃圾再生产品相关政策，将建筑垃圾再生产品纳入政府采购范围，符合条件的再生产品按程序纳入各地市名优产品目录，在工程建设中优先推广使用。

　　使用政府财政性资金以及国有投资占控股或者主导地位的建设工程的建设单位，应当按照规定优先使用建筑垃圾再生产品，通过政策强力约束，推进建筑垃圾再生产品的推广应用。

　　目前建筑垃圾资源化处理企业大部分为完全市场化管理模式，缺乏政府引导、培育，市场化过程中面临诸多困难。

　　主要表现在建筑垃圾来料无稳定保障，难以达到设计生产产能；企业产品单一且质量不稳定；再生产品销售无保障，政府未强力推广，导致建筑垃圾资源化的最后一公里未打通等，杭州市建筑垃圾资源化处理特许经营制度方面工作还有待完善。

　　在管理层面的法律法规体系上，国家和地方政府没有做到很好地衔接。国家层面，我国现行与建筑垃圾处理相关的法律法规主要关注建筑垃圾造成的环境污染及其对市容市貌带来的影响，没有涉及建筑垃圾的资源化利用等问题，政策法规缺乏整体性，没有形成一个完善的体系，无法为进一步深入开展建筑垃圾资源化利用工作提供必要的政策法规的支持和保障；地方层面往往未能具体落实、因地制宜的实施，各地政府存在多头管理，无人监管等现象。

　　2024年5月中央第三轮环保督察将杭州市建筑垃圾非法倾倒问题列为了典型案例。

　　2024年7月杭州市人民政府发布《杭州市建筑垃圾长效管理实施细则》，细则指出虽然杭州市通过实施建筑垃圾“两审批两备案”管理制度，初步形成建筑垃圾全程监管体系，但是在体制机制、能力建设、日常管理、执法保障等方面还存在明显不足。

　　目前我国大多数城市未将建筑垃圾资源化处理项目纳入城市国土空间规划，导致建筑垃圾资源化处理项目用地难以落实，项目报批难度较大，建筑垃圾资源化基础条件薄弱。

　　杭州市环卫中心最新的统计数据显示，杭州市渣土外运处置量约占全部渣土处置量的45%，一旦周边城市收紧建筑垃圾消纳政策，特别是市外渣土消纳场消纳能力下降时，杭州市渣土处置缺口将急剧扩大，建筑垃圾处置的整体形势依然严峻。

　　为此，加强建筑垃圾资源化处置能力，加快补齐能力缺口，加紧谋划和规划“十四五”期间建筑垃圾资源化处理设施，进一步提高建筑垃圾资源化利用水平已成为当务之急。

　　地方建筑垃圾的管理部门涉及住建、发改、财政、环保、交通、自然资源等多个部门，管理协调难度大，工作效率低。

　　如住建部门只关注减量，环保部门只关注扬尘污染和堆填处置风险和安全，交通部门只关注渣土车和路线管控等。由于权属模糊，建筑垃圾的管理部门牵涉较广且各个城市的主管部门不统一，在用地保障、企业审批、打击违法违规、支持技术研发、推广再生产品应用等方面缺乏多部门联动监管机制。

　　建筑垃圾流通过程缺少综合性信息平台，产业各环节之间沟通不畅，不利于建筑垃圾资源化利用各项工作的有序、协调开展，出现了建筑垃圾物流管理效率低、资源回收利用率不高及各环节成本支出浪费等问题。

　　部门职责、协作监管、信息共享等方面还不够合力合拍，政府治理体系和信息化管理体系有效结合能力亟待提升。

　　建筑垃圾处置收费机制尚不完善，尽管建筑垃圾处置是一个重要的问题，‌但在许多地区，‌相关的费用征收机制尚未得到有效的实施或推广。

　　在缺乏源头申报统计制度和收费保障机制的情况下，违法倾倒成本极低，大量建筑垃圾被随意倾倒丢弃。

　　建筑垃圾收费与处置成本不匹配，处置费用拨付机制不完善，处置单位难以及时足额获得处置费用，设施运行难以保障等问题也普遍存在，‌建筑垃圾处置费的征收和管理工作仍面临诸多挑战。

　　从市场角度而言，如何对建筑垃圾进行回收利用，已经不是产业链发展的瓶颈，真正的瓶颈在于产业链通路存在阻梗，建筑垃圾再生产品极低的市场流通性，严重制约了整个产业链的发展。

　　为促进我国建筑垃圾资源化产业的发展，调动资源化企业的积极性，各级政府应协同展开工作，形成配套的政策扶持体系，为建筑垃圾再生企业健康发展创造条件，科学引导建筑垃圾资源化产业持续发展。

　　2021年3月，杭州市人民政府制定了《杭州市政府采购（投资）支持绿色建材促进建筑品质提升试点实施方案》，对建筑垃圾再生产品的生产使用进行了规范，并提出要加强建筑垃圾再生产品的质量检测管理，方案的颁布引导了新型绿色建材生产企业的稳定健康发展，推进了建筑垃圾市场产业链破局。

　　建筑垃圾有别于真正意义上的垃圾，它是一种有效资源，堪称建筑行业的“第二资源”，处置得当建筑垃圾均可以实现建材再利用，比如废骨料可变成再生骨料，废砖可变成再生砖，废水泥可变成活性掺合料等。

　　政府应加大宣传力度，向社会宣传建筑垃圾资源化利用相关政策，普及建筑垃圾是一种可再生利用资源的概念，提高人们资源环保意识。

　　各级人民政府应鼓励和引导社会资本和金融资金，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等方式，参与建筑垃圾资源化利用项目。

　　政府出台特许经营政策，规定建筑垃圾必须资源化处理，将建筑垃圾再生产品列入绿色建材目录和政府采购目录，鼓励在房屋建筑、市政基础设施、交通基础设施、园林景观等各类工程建设中，优先选用建筑垃圾再生产品，解决再生建材市场出路问题。

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　　市住建部门研究发布建筑垃圾资源化再生产品名录，可根据市场供需情况调整再生产品种类及应用要求，市造价管理部门定期发布建筑垃圾再生产品的价格信息为财政评审、企业预算、政府采购提供依据。

　　由质量监督部门会同住建部门完善建筑垃圾再生产品质量检测体系，加强对建筑垃圾再生产品使用的监督检查，确保再生产品质量合格，对市场秩序进行有力监管。

　　虽然各地在发展新墙材方面安排了一定的专项基金，重点支持建筑垃圾资源化利用项目，但是在促进企业规模化经营的扶持政策上，政府支持和服务力度明显不够。

　　简化进入建筑垃圾资源化行业的投资办事手续；加大对符合要求的企业和项目的信贷支持力度，扶持生产线改造升级；

　　减征建筑垃圾再生企业营业税或增值税，对企业购入的环保节能设备实行加速折旧及在一定时期内实行投资抵免新增所得税政策等，对建筑垃圾资源化企业全力帮扶，早日实现资源化企业的持续发展。

　　杭州市各区（县、市）正着力培育建筑垃圾资源化利用示范骨干企业，经认定的建筑垃圾资源化利用企业，可按国家、省和市有关规定申请税收减免、财政补助等各项优惠政策。

　　近年来杭州市通过借鉴国外相关成功经验，对于建筑垃圾的处理思路已从简易堆放、填埋逐步向适度资源化处理方向发展。

　　杭州市工程渣土主要分为杂填土、硬壳层黏土、淤泥质黏土、淤泥夹粉砂4类，根据土层、类别、特性确定不同得的资源化用途，用于回填（包括道路回填、项目回填、矿山回填、再生路基回填等）、地势抬升、绿化用土、土地复垦、制备再生建材产品、渣土分类储备等；

　　杭州市产生的工程泥浆主要有建筑泥浆和盾构泥浆两类，“振动筛分+泥水分离”是杭州市泥浆处置的基本路线；拆除垃圾采用“两破+三筛+多级风选”为主线、以“干/湿式切换”为重点的主体工艺；

　　装修垃圾采用预处理综合分选+骨料类再生建材制备+可燃物外运焚烧+惰性物质外运工艺。

　　《浙江省建筑垃圾资源化利用技术导则》明确要求应加强新工艺、新产品研发，推动建筑垃圾再生产品规模化、高效化、产业化应用。

　　从我国建筑垃圾资源化利用存在问题的总体分析来看，资源化利用技术的相对落后，极大的制约了我国建筑垃圾资源化利用行业的发展。

　　政府应鼓励资源化企业开展建筑垃圾资源化利用新技术、新工艺、新材料、新设备研发，制定建筑垃圾资源化建设标准，修订建筑垃圾资源化利用技术导则，制定建筑垃圾再生产品应用于各类建筑、市政、公路建设中的工程建设标准，鼓励社会团体组织编制相关的团体标准，支持企业制定严于国家和行业标准的企业标准等。

　　国内现有的建筑垃圾再生制品生产工艺参差不齐，生产方式简单粗放，生产成本高，环保性能差，生产效率和智能化水平偏低。

　　如何提高生产工艺水平成为建筑垃圾再生利用的关键，研发高附加值产品可倡导一种建立在物质不断循环利用基础上的经济发展模式，使得整个生产过程基本上不产生或者只产生很少的废弃物，真正实现自然资源的低投入、高利用，真正与自然和谐共生。

　　建筑垃圾资源化利用技术将建筑垃圾分类回收，不同类别的建筑垃圾经过相应处置后作为再生产品直接利用，一定程度上抵消了传统建材生产阶段的碳排放量，起到了减少建筑业碳排放量的作用。

　　研发建筑垃圾资源化利用新技术能有效减少能源在开采、运输、破碎研磨等环节的使用，综合节能降碳效益十分明显，对节约和替代原生资源、有效减少碳排放等具有显著的协同效应，是实现碳达峰与碳中和目标的重要途径之一。

　　杭州市为保护生态环境，推动建筑垃圾资源化利用，制定了一系列政策法规，在处置监管、源头管控、资源化利用等方面也做了大量的工作，有效防止了建筑垃圾围城、堆山填河、污染环境、破坏耕地等情况的发生，但面对建筑垃圾产生量不断增长的现实，还存在不少亟待解决的短板和问题。

　　通过调研发现，建筑垃圾资源化利用面临的挑战很多，其中缺乏政策层面引领问题尤为突出；在管理层面的法律法规体系上，国家和地方没有很好地衔接；从市场角度而言，建筑垃圾再生产品极低的市场流通性，严重制约了整个产业链的发展；技术方面还应加强新工艺、新产品研发，推动建筑垃圾再生产品规模化、高效化、产业化应用。为确保杭州市建筑垃圾资源化利用水平稳步提升，今后的工作建议从政策、管理、市场、技术四个方面配备相应的推进和保障措施。